Textes juridiques du Conseil Supérieur de l’Audio-visuel

Nouvelles modalités adoptées par le CSA pour l'évaluation du respect du pluralisme politique dans les médias
Date de publication sur le site : 1 mars 2000
Assemblée plénière du 8 février 2000

L'importance que revêt le pluralisme politique dans les médias audiovisuels a conduit les instances de régulation successives à s'appuyer sur une référence quantitative préexistante : la règle dite des trois tiers, c'est-à-dire un tiers de temps de parole pour le gouvernement, un tiers pour la majorité parlementaire, un tiers pour l'opposition parlementaire.
Conscient du caractère rigide et réducteur de cette unique référence arithmétique, le CSA s'est penché ces derniers mois sur la définition de nouvelles modalités d'évaluation du pluralisme, en procédant à des auditions de formations politiques et de responsables des chaînes.
Au terme de cette réflexion, le Conseil a jugé qu'une approche quantitative, mesurée notamment par les temps d'intervention, est nécessaire et permet de rendre compte de l'accès à l'antenne des personnalités politiques. Pour autant la dimension qualitative dans l'appréciation du pluralisme ne saurait être niée. Son évaluation est toutefois difficile et comporte par nature une part de subjectivité. Or, le Conseil doit se doter d'indicateurs fiables, précis et non discutables. Il a donc souhaité ajouter au critère quantitatif des indicateurs lui permettant d'analyser les temps d'intervention dans le contexte de l'actualité et des conditions générales de programmation.
Le Conseil considère ensuite que la répartition des personnalités politiques entre les catégories gouvernement, majorité parlementaire, opposition parlementaire, garde un sens tant institutionnel que politique. De plus, le Conseil juge utile de prendre en compte une quatrième catégorie, celle des formations politiques non représentées au Parlement. Une répartition des temps de parole préétablie sur une base strictement arithmétique entre ces quatre catégories ne semble pas pour autant nécessaire.
 
Pluralisme et liberté de communication
"La communication audiovisuelle est libre". Tel est le principe affirmé à l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Ce même article fixe un cadre et des limites à l'exercice de la liberté de communication.
Figure ainsi le respect "du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion" auquel l'instance de régulation est chargée de veiller. Ce principe est à considérer comme une garantie du plein exercice de la liberté de communiquer.
Le Conseil constitutionnel (1) l'a d'ailleurs souligné, rappelant la valeur constitutionnelle de ce principe : "Considérant que le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie, que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuelle n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractères différents dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information ; qu'en définitive l'objectif à réaliser est que des auditeurs et les téléspectateurs, qui sont au nombre de destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789, soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché".

Pluralisme externe et pluralisme interne
Le principe de pluralisme peut revêtir deux aspects.
L'expression du pluralisme externe est fondée sur la diversité des opérateurs, elle-même assurée par le CSA lors de l'attribution des fréquences et par les règles relatives à la concentration propres au secteur.
Celle du pluralisme interne veut qu'un opérateur assure au sein de ses programmes l'équilibre et la diversité des points de vue et opinions.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel est chargé par la loi de veiller au respect de ces deux formes de pluralisme. Reste que ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire n'ont très précisément défini les contours concrets du pluralisme interne dont ils ont entendu garantir le respect, ni les moyens pour l'appréhender. Le législateur a ainsi donné une marge d'appréciation substantielle à l'organe de régulation, sous le contrôle du juge.

Le CSA et le pluralisme interne
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel intervient sur le respect du principe de pluralisme de deux manières (2) :
- son attention est régulièrement appelée par des personnalités politiques, des associations, des téléspectateurs, sur des cas particuliers qui l'amènent à apprécier, dans une émission donnée, le respect du principe de pluralisme des points de vue qu'ils soient ou non politiques. Le traitement de ces saisines revêt une importance toute particulière dans la mission dévolue au Conseil. Il s'assure ainsi de l'exigence de rendre compte du débat public de manière complète et équitable ;
- le Conseil définit et fait connaître la manière dont il apprécie le respect du pluralisme et les méthodes de suivi dont il se dote pour y veiller.
Au sein "des courants de pensée et d'opinion", le pluralisme politique a une place particulière : la démocratie repose sur l'exercice du suffrage universel auquel "concourent les partis et groupements politiques", tel qu'il est inscrit dans la Constitution.
L'importance que revêt le pluralisme politique a conduit les instances de régulation successives à s'appuyer sur une référence quantitative préexistante : la règle dite des trois tiers, c'est-à-dire un tiers de temps de parole pour le gouvernement, un tiers pour la majorité parlementaire, un tiers pour l'opposition parlementaire.
Conscient du caractère rigide et réducteur de cette unique référence arithmétique, le Conseil s'est penché ces derniers mois sur la définition de nouvelles modalités d'évaluation du pluralisme, en procédant à des auditions de formations politiques et de responsables des chaînes.
Au terme de cette réflexion, le Conseil a jugé qu'une approche quantitative, mesurée notamment par les temps d'intervention, est nécessaire et permet de rendre compte de l'accès à l'antenne des personnalités politiques. Pour autant la dimension qualitative dans l'appréciation du pluralisme ne saurait être niée. Son évaluation est toutefois difficile et comporte par nature une part de subjectivité. Or, le Conseil doit se doter d'indicateurs fiables, précis et non discutables. Il a donc souhaité ajouter au critère quantitatif des indicateurs lui permettant d'analyser les temps d'intervention dans le contexte de l'actualité et des conditions générales de programmation.
Le Conseil considère ensuite que la répartition des personnalités politiques entre les catégories gouvernement, majorité parlementaire, opposition parlementaire, garde un sens tant institutionnel que politique. De plus, le Conseil juge utile de prendre en compte une quatrième catégorie, celle des formations politiques non représentées au Parlement. Une répartition des temps de parole préétablie sur une base strictement arithmétique entre ces quatre catégories ne semble pas pour autant nécessaire.
La réflexion du Conseil a abouti à la définition d'un principe de référence s'appliquant au respect du pluralisme politique par l'ensemble des éditeurs et à la création de nouveaux outils pour appréhender son respect sur les chaînes de télévision hertziennes nationales.
 
Les nouvelles modalités d'évaluation du pluralisme

Le principe de référence
Les éditeurs doivent respecter un équilibre entre le temps d'intervention des membres du gouvernement, celui des personnalités appartenant à la majorité parlementaire et celui des personnalités de l'opposition parlementaire, et leur assurer des conditions de programmation comparables. En outre, les éditeurs doivent veiller à assurer un temps d'intervention équitable aux personnalités appartenant à des formations politiques non représentées au Parlement.
Sauf exception justifiée par l'actualité, le temps d'intervention des personnalités de l'opposition parlementaire ne peut être inférieur à la moitié du temps d'intervention cumulé des membres du gouvernement et des personnalités de la majorité parlementaire.
Tel est le principe qui doit être respecté en matière de pluralisme politique. Il s'applique à tous les éditeurs audiovisuels. Deux exceptions doivent toutefois être prises en compte :
- une telle application n'a que peu de sens pour des radios d'opinion ;
- il en est de même pour les éditeurs dont la thématique exclut le traitement de l'actualité politique dans leurs programmes.
En outre, pour les programmes à diffusion locale ou régionale, ce principe ne saurait s'appliquer au traitement de l'actualité politique locale ou régionale, pour laquelle le pluralisme doit être assuré en tenant compte des équilibres politiques locaux ou régionaux.

Les indicateurs d'évaluation du pluralisme sur les chaînes nationales hertziennes
Compte tenu de l'audience des chaînes nationales hertziennes, le Conseil a toujours élaboré pour ces dernières une méthode de suivi fondée sur l'observation de leurs programmes.
Le Conseil a défini de nouveaux indicateurs d'évaluation du pluralisme dans les journaux télévisés lui permettant de mieux prendre en compte la réalité. Ainsi, le pluralisme est désormais apprécié à la lumière d'une série d'indicateurs.

Le temps d'antenne
Pour les sujets, notamment politiques, économiques ou sociaux, contribuant à la formation de l'opinion, le Conseil relève désormais le temps d'antenne. Par temps d'antenne, il faut entendre la totalité du temps consacré au sujet : plateau, reportages, interventions. Cet indicateur permet d'appréhender le poids d'un sujet dans l'actualité, ce dont les seuls temps de parole ne peuvent rendre compte.

Les temps de parole
On entend par temps de parole, le seul temps pendant lequel une personnalité s'exprime.
. Ils sont en premier lieu comptabilisés pour chaque sujet retenu, et ce non seulement pour le gouvernement, la majorité parlementaire, l'opposition parlementaire, pour les formations non représentées au Parlement, mais également pour les personnalités appartenant à des organisations syndicales et professionnelles, au milieu associatif ou pour des personnalités représentatives de la société civile.
La ventilation des temps de parole par sujets permet de mieux comprendre et analyser leur masse globale en la reliant aux sujets d'actualité. De plus la prise en compte d'un nombre d'intervenants élargi permet de mieux évaluer le respect du principe de pluralisme des courants de pensée et d'opinion, au delà des seuls intervenants politiques.
. Les temps de parole politiques sont aussi présentés de manière globale pour les quatre catégories retenues (gouvernement, majorité parlementaire, opposition parlementaire, formations politiques non représentées au Parlement) pour lesquelles s'applique le principe de référence précédemment défini.
Des modulations ont été apportées dans la prise en compte des temps de parole politiques :
- le principe est de prendre en compte tous les propos émanant de personnalités politiques ou d'autres personnalités dont l'engagement politique est public. Néanmoins lorsque la personnalité s'exprime sur des sujets non politiques au titre desquels elle a acquis sa notoriété, ces temps d'intervention ne sont pas décomptés ;
- doivent être décomptés dans la catégorie majorité parlementaire et non dans la catégorie gouvernement les interventions de ministres dont les propos ne relèvent manifestement pas de l'exercice de leur fonction ministérielle, mais de celle de responsable de parti lorsqu'ils s'expriment sur une question strictement interne à ce dernier, notamment au sein d'une instance de ce parti.

L'audience des temps de parole
Au-delà du seul volume de temps de parole, il est important d'apprécier dans quelles conditions "d'exposition" ont été diffusées les interventions. En effet, l'audience varie suivant les éditions des journaux télévisés.
Aussi les temps de parole politiques sont-ils présentés sous forme globale avec leur répartition par éditions.
Ces différents indicateurs permettent ainsi au Conseil de savoir :
- qui a parlé,
- sur quel sujet,
- pendant combien de temps,
- devant quelle audience.

Le rythme d'appréciation du respect du pluralisme
Le Conseil a décidé de modifier la durée sur laquelle le principe de référence précédemment défini sera apprécié.
La mesure reste mensuelle (3), mais l'évaluation du respect du pluralisme portera à la fois sur les résultats d'un mois et sur ceux d'un trimestre glissant (par exemple pour le mois de mars, analyse des temps de mars et de la période janvier-février-mars ; pour le mois d'avril, analyse des temps d'avril et de la période février-mars-avril, etc). Les trois mois glissants ont l'avantage d'atténuer les répercussions des événements de l'actualité sur un mois donné.
Pour les magazines d'information et les autres émissions du programme (hors journaux télévisés), l'appréciation restera semestrielle.
Le bilan annuel récapitulera les résultats de chaque trimestre glissant.

(1) Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 - Journal officiel du 19 septembre 1986
(2) Il convient de préciser que le respect du pluralisme en période électorale pour l'actualité liée à l'élection relève d'un traitement spécifique, dont les règles sont bien définies, notamment par le code électoral.
(3) Conformément à la loi du 30 septembre 1986 modifiée, le Conseil communique chaque mois aux présidents de chaque assemblée et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement le relevé des temps d'intervention des personnalités politiques.